发展学前教育要跳出公办园的思维窠臼

自去年11月15日《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布以来，民办学前教育就笼罩在疑虑、彷徨、焦虑的气氛当中。

这种情绪的蔓延主要有两个原因

一个是上述《若干意见》第二十四条论及民办学前教育时用“遏制过度逐利行为”概括民办学前教育的行业现状和政府工作重点，一笔抹杀了全国16万所民办园对国家学前教育事业做出的巨大贡献和辛勤劳动，彻底凉了民办学前教育界的心。

如果我们回顾《民办教育促进法》颁布以来我国学前教育发展的历史就不难发现，正是全国民办学前教育人的不懈努力，才在短短15年的时间里（2002年~2017年）使民办园从48400所增加到16.04万所，在园儿童从400万增加到2572万，2017年民办园占比63%，民办园在园儿童占比56%，是民办园而不是公办园成为学前教育服务的主要提供者！如此显而易见的事实在一些人眼里怎么就变成一摊漆黑呢？

另一个原因是前述《若干意见》的横空出世破坏了民办学前教育界的政策预期。自2016年全国人大常委会关于修改《民办教育促进法》的决定颁布以来，关于民办学校分类管理的立法工作渐次推进，虽然2018年《民办教育促进法实施条例》（征求意见稿）两次公开征求意见，其中一些条款也引起了巨大争议和分歧，但整个修法进程公开透明，在业界形成稳定的政策预期，发挥了积极的引导作用。

但《若干意见》的出台则不同，事先没有透露半点信息，保密工作堪称完美，但因为没有走规范的立法程序，导致相关规定与《民办教育促进法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律产生严重冲突，对政府“依法治国”的承诺产生严重伤害。毫无疑问的是，如果上述《若干意见》在出台前能够启动更加规范的合法性审查，上面的严重失误是可以避免的。

正是在上面所述的政策打压之下，民办园的举办者已经成了惊弓之鸟，因此，近日有人利用《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）恶意曲解政府文件，虽然明眼人一看就知道是胡说八道，但却因为说出了人们内心的担忧和恐惧，所以才得以被热议。这件事的整个场景与2018年9月13日吴小平发表“中国私营经济已完成协助公有经济发展的任务，应逐渐离场”产生的社会影响何其相似乃尔！只不过吴文惊动了多位国家领导人出来辟谣，而学前一文目前还没有这样的殊荣。

关于“普惠园”的理解一直存在争议

概念上，“普惠”与“非营利”的区分并不复杂：

1、“普惠”通常是指产品的价格属性，往往与低廉的价格关联；“非营利”是机构的法律属性，一个机构如果不分配经营结余，也不要求财产权利（分享剩余财产）（“活着不分钱，死了不分财”），那就是非营利组织；

2、产品没有“营利”与否的审计，机构也没有“普惠”与否的纠结；

3、对于有差异化需求的产品而言，价格已经不是“普惠”的核心要素，只有借助市场化的自由交易才是实现“普惠”的不二选择。

这么浅显的道理，生生被一些人、一些地方政策给搞混了，令人有啼笑皆非的无奈。

政府发布上述文件的初衷是为了给社会提供更多、更好、更便宜的学前教育服务，也就是通常说的解决“入园难”和“入园贵”的问题。解决第一个问题只有一条路，就是建更多的园，那么，怎样才能建更多的园呢？至少不应排斥民办园吧？解决第二个问题有两种思路：不让它涨——价格管制；让它不敢涨——充分竞争；理论和实践都表明，鼓励更多的民间资本进入学前教育才是解决“入园难”和“入园贵”最有效的途径。但政府似乎对此不以为然，而优先选择了价格管制的发展策略，这是与人类常识背道而驰的。

政府对于优先选择价格管制策略也有他自己的一套说辞

对此，我在微信里曾经有过一个评论，现不妨录之于下：

第一，扬汤止沸不如釜底抽薪。价格管制相当于扬汤止沸，可以立竿见影，但不能根本解决问题，这个道理大家都懂，但为什么政府总是乐此不疲？其中一个重要原因恰恰在于不解决问题，但又可以重复去解决这个问题，这样才可以成为政绩的源泉；釜底抽薪相当于消除垄断，如果再放松乃至消除价格管制，一定导致供给增加（产品的多样性和价格的多样性），这是市场经济的常识，本来是皆大欢喜的事，但不烧火就损害了卖柴人的利益，也可能损害后任官员的政绩，所以实践中常常被政府忌讳，质疑批评者的动机。

第二，由于教育产品的差异性，当替代产品没有形成或短期供给不足时，有可能出现价格上涨的现象，但会不会出现疯狂上涨或普遍上涨了？理论和实践都不支持这种判断。理论上，超额利润的产生必然导致供给增加，从而导致价格回落；实践中，价格上涨导致生源减少，品质受损，所以价格会自动锁定。最重要的是，能够承受高价产品的都是有钱人，政府你不是自诩为穷人的代言人吗？那你去操心富人的钱包岂不是吃饱了撑的？如果某财富榜的首富们愿意花一千万教他们的孩子，干卿底事？只要他用自己的钱，又有什么可指责的了呢？

现在回到“普惠园”这个话题上来。虽然政府的几个相关文件力度都很大，但必将碰到“产权冲突”、“编制紧张”、“财政困难”、“师资不足”等一系列实践难题，情况远没有政策制定者想当然的那么乐观，多说无益，我们还是拭目以待吧。

最后，说说发展学前教育的合理选择

无论政府选择怎样的学前教育发展模式，他都应该关注改善公平、提高效率和增加选择性三大政策目标，那么，政府目前这种以扩大公办园为旗帜的发展模式在这三大政策目标上会有怎样的表现呢？至少到目前为止，政府基于公办园的学前教育发展政策就没有成功过，否则，哪里还有民办园在园儿童占比高达56%的现实呢？如果连儿童入园的机会都不能保证，哪里还有学前教育的公平可言呢？

显而易见的是，只要还有一所民办园，在目前这种歧视民办园的政策环境下，对于入学民办园的儿童就是不公平的！更何况在目前还有那么多民办园的现实中，你想把他们全消灭吗？你能把他们全消灭吗？如果做不到，谁又应该去读民办园呢？退一步说，假设目前政策推行的结果实现了学前教育全部由公办园来提供，是否就实现了学前教育的教育公平呢？这个结论只要大家对照一下当前义务教育的现状就不难得出否定的判断。

更具体的分析表明，目前全国有城区民办园6万所，非民办园1.8万所，其中政府办的公办园1万所，其他部门办园8千所；镇区有民办园5.8万所，非民办园2.7万所，其中政府办的公办园2.3万所，其他部门办园4千所；乡村有民办园4.1万所，非民办园4.9万所，其中政府办的公办园4.1万所，其他部门办园8千所；按目前全面收回小区配套园的政策设计，不管最终是办成公办园还是普惠性民办园，一定都是导致学前教育的公共财政资金更多流向城区，那岂不是在学前教育领域进一步扩大教育差距吗？

在效率问题上，政府大力提倡公办园的发展模式就更加可疑了：在全国水平上，目前民办园得到的公共财政资金生均只有公办园的5%，也就是说，如果由政府来提供目前由民办园提供的学前教育公共服务，政府将要多花20倍的公共财政支出！当然，这个成本最终还是纳税人掏腰包，效率高低，一目了然。至于增加选择性，更是公办园的制度性缺陷。

所以，要兼顾公平、效率、选择性三大政策目标发展学前教育，一定要跳出过度迷信公办园的思维窠臼，寻找更加有效的发展路径，这个路径就是教育凭证制度，俗称“教育券”。在学前教育的教育凭证制度中，政府将学前教育的公共财政资金等额量化给辖区内每一个适龄儿童，每个儿童由此获得一张代表学前教育公共服务购买力（也是儿童权利凭证）的等值凭证，家长无论选择公办园还是民办园，被选择的幼儿园就得到一张上面所说的教育凭证（“教育券”），幼儿园凭其所获得的全部教育凭证到教育局去换取公共财政资金，公办园在教育凭证之外免费或限价，民办园放开价格管制，教育券以外部分由家长承担。

教育凭证制度做到了同时兼顾公平、效率、选择性三大政策目标，理论上无懈可击，实践上还需要一些政策配套，但没有任何制度性的障碍。更重要的是，它能极大激发民间资本投资学前教育的积极性，持续改善解决“入学难”和“入学贵”的政策绩效，在香港特区有非常成功的实践。如果说教育凭证制度有什么不足的话，那就是政府分配公共财政资金的权力将会受到严格的限制，但这不正是建设现代政府的重要目标吗？

（作者补记：本文为20天前应一媒体的约稿，今日告知话题敏感不能发表，这是媒体立场，完全理解。但作为公共政策研究者，敏感话题往往关系国计民生，不正是我们的职责所在吗？）

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作者 | 吴华，系国内民办教育知名专家，浙江大学教授，博士生导师，浙江大学原民办教育研究中心主任，中国教育学会法律政策专业委员会常务理事，中国民办教育西湖论坛主席

图源 | 全景网

编排 | 雲箋羽燕